2(14)2017

Elżbieta Majchrowicz-Jopek

O „prywatyzacji” oświaty w Królestwie Norwegii

Streszczenie

W artykule omówiono zasady i mechanizmy zarządzania norweskim systemem oświaty z punktu widzenia jego podstawowego celu, tj. zapewnienia równych warunków nauczania dla wszystkich dzieci, niezależnie od ich pochodzenia i statusu społeczno-ekonomicznego ucznia. Norwegia uchodzi za przykład państwa, w którym na politykę edukacyjną nie oddziaływał silnie nurt neoliberalizmu ekonomicznego oraz idee modernizacji sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego. Norweski system oświaty cechuje się natomiast znacznym poziomem zdecentralizowania – lokalne struktury samorządowe odpowiedzialne są za zapewnienie miejsc do realizacji prawa do edukacji przedszkolnej, obowiązku szkolnego i prawa do nauki. Znakomita większość uczniów pobiera naukę w szkołach publicznych. Odnotowuje się jednak niewielki, lecz systematycznie wzrastający, udział sektora niepublicznego w oświacie oraz przypadki wykorzystywania instrumentów z zakresu kontraktowania usług publicznych, a także partnerstwa publiczno-prywatnego.

Słowa kluczowe: neoliberalizm, nowe zarządzanie publiczne, oświata publiczna, prywatyzacja, decentralizacja, szkoły prywatne dotowane

The “privatisation” of education in the kingdom of Norway

Abstract

The article discusses the Norwegian response to the neoliberal movement of privatising public education. Neoliberal trends in public services, including education, mainly manifest themselves in the affirmation of the economic efficiency in public services provision, increased participation of private and non-governmental organisations and the creation of quasi-markets. In Norway likewise in other Scandinavian countries the reform of public sector has not been strongly influenced by neoliberal ideology and the New Public Management. On the other hand, it was the political decentralisation and empowerment of local communities that shaped the organisation and management of the school system. The primary aim of the Norwegian education is to ensure equality and inclusion for all students, regardless of their gender, abilities, family background, nationality and health condition. The article presents the historical path of public and non-public schooling in Norway illustrated by the statistical data concerning kindergartens, schools and pupils respectively. The central and local government still provides the vast majority of public education services and the non-public sector remains limited. Neverthless in the last 10 years the rise in the number of private schools has been noticed, especially in bigger cities and more affluent dwellings. In its final part the article presents the recent developments in the privatisation policy conducted by the conservative government in Norway. It deliberates postulates relating to modification of administrative procedures leading to the establishment of private schools, widening the school choice for parents as well as diversification of the teachers’ professional status. It also sketches examples of the utilisation of private-public partnerships in construction and operation of public schools.

Keywords: neoliberalism, New Public Management, public education, privatization, decentralisation, grant-aided private schools

Przedmiotem opracowania jest analiza prywatyzacji wykonywania publicznych zadań oświatowych w Norwegii, czyli ich realizacji przez podmioty sektora prywatnego1. Podobnie jak w zdecydowanej większości państw świata, Królestwo Norwegii mocą swojego ustawodawstwa zobowiązane jest do utrzymywania systemu szkolnego i do prowadzenia powszechnie dostępnych szkół publicznych (offentlig skole). Norweski system szkolny w swoim segmencie obowiązkowym obok szkół publicznych prowadzonych przez władze lokalne, obejmuje również szkoły prywatne dotowane przez państwo (privat skole). Możliwa jest również realizacja obowiązku szkolnego poprzez edukację domową.

Obecny model ustrojowy oświaty w tym państwie można określić jako decentralistyczno-egalitarystyczny, przy czym zauważyć należy, że system ten przez dziesięciolecia XX w. cechował się silną centralizacją, tak pod względem zarządzania, jak i jego finansowania2. Model instytucjonalny norweskiej oświaty odzwierciedla głęboko zakorzenione w społeczeństwie norweskim pietystyczne3 przekonanie o konieczności zapewnienia równych szans edukacyjnych wszystkim dzieciom niezależnie od ich płci, pochodzenia etnicznego, miejsca zamieszkania oraz statusu społeczno-ekonomicznego ich rodzin4. Egalitarny paradygmat nakłada się na filozofię ustrojową Norwegii – państwa z silną władzą państwową oraz z wyraźnie wyznaczonymi granicami pomiędzy tym, co publiczne i tym, co prywatne5. Niemniej, od połowy lat 80. XX w., w okresie ekspansji neoliberalizmu ekonomicznego6, także w Norwegii, i to nie tylko wśród partii o orientacji prawicowo-liberalnej, zyskały pewne uznanie koncepcje modernizacji sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego i nastąpił zwrot wartości od równości gwarantowanej przez silne państwo w kierunku indywidualnego wyboru, zwiększenia nakładów prywatnych na edukację oraz akceptacji pewnych różnic społecznych7.

W 2001 r. w Norwegii po objęciu władzy przez koalicję prawicowo-liberalną podjęto inicjatywy dotyczące zmiany sposobu funkcjonowania sektora publicznego. W styczniu 2002 r. rząd norweski opublikował tzw. Białą Księgę Modernizacja sektora publicznego w Norwegii – w kierunku zwiększonej efektywności i zorientowania na klienta, która wyznaczała następujące cele: „prostszy i bardziej efektywny sektor publiczny, usługi publiczne dostosowane do potrzeb indywidualnych, sektor publiczny promujący sprawność i wydajność oraz zwiększenie motywacji zasobów ludzkich” 8. Narzędziem do osiągnięcia tych celów miało być dopuszczenie podmiotów prywatnych do świadczenia wybranych usług publicznych z zakresu welfare state. Z kolei, druga Biała Księga Ograniczona i udoskonalona własność państwowa, opublikowana w 2002 r., przewidywała, że pewne aspekty reżimu rynkowego można osiągnąć, nie zmieniając natury dostawców usług (tj. utrzymując ich publiczny charakter), lecz poprzez zwiększenie wyboru użytkowników w takich obszarach jak edukacja czy ochrona zdrowia. Program ten częściowo korespondował z postulatami międzynarodowych organizacji gospodarczych, w szczególności OECD, w zakresie liberalizacji zasad świadczenia usług publicznych oraz zwiększenia w tym obszarze roli sektora prywatnego (zwłaszcza w edukacji i opiece społecznej)9.

Trendy neoliberalne w edukacji przejawiają się głównie w afirmacji podejścia efektywności ekonomicznej w wykonywaniu zadań publicznych, co wyraża się w zwiększeniu zaangażowania sektora prywatnego poprzez tworzenie quasi-rynków edukacyjnych w wybranych segmentach systemu szkolnego, i zazwyczaj korespondują z osłabieniem roli państwa w gospodarce i w usługach publicznych oraz dewolucją odpowiedzialności na podmioty prywatne i obywateli. Norweską odpowiedź na postulaty dotyczące przebudowy państwa dobrobytu stanowiła jednak decentralizacja polityczna, a nie typowe działania ukierunkowane na prywatyzację i urynkowienie sfery publicznej oraz rozwój sektora prywatnego10. Wspomniane neoliberalne konteksty w ograniczonym tylko zakresie oddziaływały na norweskie reformy szkolne11. W państwie tym, podobnie jak w innych państwach skandynawskich, dominujący był wpływ decentralizacji związanej z umocowaniem społeczności lokalnych i ich reprezentacji12, skutkujący silnym poczuciem identyfikacji szkół norweskich ze wspólnotami samorządowymi13. Ponadto, państwa te raczej skłaniały się do wprowadzania działań reformatorskich stopniowo oraz ustanawiania kilkuletnich okresów przejściowych na wdrażanie nowych rozwiązań14.

Model zarządzania oświatą

W efekcie przyjętej formuły ustrojowej w Norwegii zarządzanie szkolnictwem odbywa się w sposób zdecentralizowany, a władze lokalne zostały wyposażone w szerokie kompetencje planistyczne, decyzyjne i finansowe. Parlament i rząd definiują ogólne cele polityki edukacyjnej oraz stanowią ramy prawne dla systemu edukacji, rola wykonawcza przypada Ministerstwu Edukacji i Badań, wspieranemu przez agencję wykonawczą – Dyrekcję ds. Edukacji i Szkolenia (utworzoną w 2004 r., odpowiedzialną za opracowywanie programów nauczania oraz sprawowanie nadzoru pedagogicznego i kontroli nad procesem kształcenia). Odpowiedzialnością gmin (kommuner)15 jest organizowanie edukacji przedszkolnej (realizowanej w barnehage, częściowo odpłatnej) oraz prowadzenie bezpłatnych, obowiązkowych, 10-letnich publicznych szkół powszechnych, w których odbywa się kształcenie obowiązkowe (jest to tzw. grunnskole, obejmująca dwa etapy edukacyjne: 7-letniej szkoły podstawowej [barneskole] i 3-letniej szkoły średniej niższej, czyli I stopnia [ungdomskole]). Kompetencje w sprawach nieodpłatnego, a zarazem dobrowolnego, publicznego szkolnictwa ponadobowiązkowego (szkół średnich II stopnia) od 1976 r. przypisane są okręgom (fylke), których jest 19. Działalność samorządu terytorialnego nadzoruje gubernator (fylkesmann) powoływany dla każdego okręgu. Reprezentuje on Króla i rząd w terenie, a do jego obowiązków należy m.in. kontrola szkół publicznych w zakresie zgodności oferowanego przez nie kształcenia z przepisami oświatowymi. Odpowiednio, do zadań gmin i okręgów należy zatrudnianie nauczycieli i innego personelu szkolnego16. Szkolnictwo ponadobowiązkowe realizowane jest w videregående skole i obejmuje 3-letnie kształcenie ogólne przygotowujące do studiów (profil studieforberedende), kształcenie na niższym poziomie (kompetanse pa lavere nivå) albo kształcenie zawodowe (profil yrkesfaglig). To ostatnie może przebiegać według schematu jednolitego 3-letniego bądź dualnego 4-letniego, łączącego 2-letnią naukę z następującym po nim 2-letnim stażem zawodowym17. Za jednostki publiczne w Norwegii uważa się szkoły i placówki zakładane oraz prowadzone przez władze publiczne18.

Edukacja finansowana jest przede wszystkim ze środków budżetu centralnego, z mniejszym udziałem dochodów własnych samorządu terytorialnego (podatków lokalnych, dochodów z mienia komunalnego). Transfery rządowe od 1986 r. mają charakter subwencji, tj. dochodu nieznaczonego (block grants), stwarzając gminom i okręgom znaczną swobodę oraz elastyczność w ich wydatkowaniu. Oprócz subwencji gminy i okręgi otrzymują także z budżetu centralnego środki o charakterze dotacji (earmarked grants), z przeznaczeniem na finansowanie konkretnych priorytetów edukacyjnych (np. nauczanie języka mniejszości etnicznych, kształcenie uczniów o specjalnych potrzebach edukacyjnych)19. Aby zniwelować dysproporcje w poziomach finansowania edukacji wynikające ze zróżnicowanej bazy podatkowej gmin i okręgów, wprowadzono mechanizm wyrównawczy. Najpoważniejszą pozycję w budżetach oświatowych stanowią wynagrodzenia nauczycieli.

Rysunek 1. Proporcja wydatków prywatnych przeznaczonych na oświatę w 2013 r.

Źródło: opracowanie na podstawie Education at a Glance 2016, OECD Indicators.

Edukacja jako priorytet polityki publicznej w Norwegii, jest wspierana silnym zaangażowaniem administracji rządowej, samorządu terytorialnego i partnerów społeczno-gospodarczych oraz zasilana znacznymi funduszami publicznymi, jednymi z najwyższych wśród państw UE/OECD. W 2013 r. łączne wydatki na cele związane z edukacją stanowiły w Norwegii 6,28 proc. PKB – przy średniej OECD – 5,24 proc.20. Udział wydatków publicznych na edukację w PKB wyniósł w 2013 r. 6,22 proc. (średnia OECD – 4,54 proc. PKB). Według obliczeń OECD w Norwegii prawie 100 proc. łącznych wydatków na oświatę – edukację na szczeblu podstawowym i średnim, jest finansowanych ze środków publicznych.

Rysunek 2. Udział wydatków prywatnych w finansowaniu edukacji przedszkolnej i szkolnictwa wyższego w 2013 r.

Źródło: opracowanie na podstawie Education at a Glance 2016, OECD Indicators.

Udział wydatków prywatnych na edukację w odniesieniu do dochodu narodowego w Norwegii jest najniższy spośród wszystkich państw OECD. W 2013 r. prywatne nakłady na instytucje edukacyjne (z wyłączeniem przedszkoli) wyniosły niespełna 0,1 proc. PKB (przy średniej OECD wynoszącej 0,7 proc. PKB). Prywatne nakłady na edukację w Norwegii dotyczą prawie wyłącznie edukacji przedszkolnej21 i szkolnictwa wyższego. W puli wydatków na szkolnictwo wyższe środki pochodzące ze źródeł prywatnych (gospodarstw domowych oraz z innych źródeł, np. przedsiębiorstw) stanowią 4 proc. całości (przy średniej OECD równej 30 proc.). W największym stopniu ze środków prywatnych finansowana jest w Norwegii edukacja przedszkolna (7 proc. łącznych wydatków, wobec średniej OECD – 17 proc.). W międzynarodowych zestawieniach porównawczych Norwegia jest przedstawiana jako państwo o bardzo wysokich nakładach publicznych na edukację oraz o niskim zaangażowaniu środków prywatnych.

Wychowanie przedszkolne

W Norwegii wychowanie przedszkolne nie jest obowiązkowe, niemniej od 2009 r. władze gminne odpowiedzialne za funkcjonowanie edukacji na swoim terenie zobowiązane są ustawowo, na mocy przepisów ustawy przedszkolnej22, do zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc w placówkach wychowania przedszkolnego dla dzieci w wieku powyżej roku – odpowiednio, rodzicom dzieci w tym wieku przysługuje ustawowe prawo do indywidualnego miejsca w placówce opieki przedszkolnej w gminie miejsca zamieszkania. Istnieje porozumienie społeczne i polityczne na rzecz rozszerzenia sektora edukacji przedszkolnej i zmniejszenia kosztów ponoszonych przez rodziców – cele te zostały sformułowane w Białej Księdze Opieka przedszkolna dla wszystkich dzieci: ekonomia, pluralizm i wolność wyboru (2003)23. Gminy zapewniają warunki do realizacji edukacji przedszkolnej w prowadzonych przez siebie placówkach bądź kontraktując te usługi u operatorów prywatnych, poprzez wydawanie pozwoleń na założenie przedszkoli niepublicznych, a następnie nadzorowanie ich działalności. Wszystkie przedszkola na terenie danej gminy, publiczne i niepubliczne, od 1 stycznia 2006 r., zobowiązane są do uczestniczenia w skoordynowanym systemie rekrutacji i przyjęć do przedszkoli24.

W celu zapewnienia jakości opieki przedszkolnej zarówno publiczne, jak i prywatne placówki są zobowiązane przestrzegać ustawy przedszkolnej i wypełniać standardy edukacyjne. Przepisy powszechnie obowiązujące normują sposób organizacji przedszkola, m.in. ustalając jednakowy – negocjowany centralnie – minimalny poziom wynagrodzeń oraz równe warunki pracy dla nauczycieli przedszkoli publicznych i prywatnych, a także jednakową dla wszystkich placówek maksymalną liczbę dzieci przypadającą na jednego nauczyciela przedszkola (14–18 dzieci w wieku 3–5 lat i 7–9 dzieci w wieku poniżej 3 lat)25. Status zawodowy i poziom wynagrodzenia nauczycieli edukacji przedszkolnej, niezależnie od sektora własności, jest niższy od statusu nauczycieli szkolnych.

Koszty edukacji przedszkolnej pokrywane są częściowo ze środków budżetu centralnego przekazywanych przez władze okręgowe (od 2011 r. dotychczasowe rządowe dotacje – środki znaczone, zostały włączone do ogólnej subwencji przekazywanej gminom, tym samym ustanowiono gminy głównymi podmiotami odpowiedzialnymi za finansowanie wychowania przedszkolnego26), także z dochodów własnych gmin oraz wpłat rodziców. Placówki prywatne otrzymują dotacje z budżetów gmin na równych zasadach i w takiej samej wysokości jak przedszkola publiczne. Od 2004 r. obowiązują przepisy nakazujące równe traktowanie przedszkoli prywatnych i publicznych pod względem finansowym, co oznacza obowiązek finansowania przez gminy przedszkoli publicznych i niepublicznych w takiej samej wysokości. Gminy zostały zobowiązane do stopniowego zwiększenia dotacji dla przedszkoli prywatnych – w 2014 r. wysokość tych dotacji osiągnęła poziom 98 proc. dotacji udzielanych przedszkolom publicznym27. Niemniej, system finansowania przedszkoli prywatnych jest oceniany jako skomplikowany, a wysokość dotacji zróżnicowana w zależności od gminy.

Wysokość opłat ponoszonych przez rodziców ma charakter ryczałtowy i podlega regulacji państwowej od 2004 r. – wcześniej kwestia ta nie była unormowana, a opłaty wnoszone przez rodziców kształtowały się na poziomie od 28 do 45 proc. faktycznych kosztów pobytu dziecka w placówce28. Według OECD, podczas gdy w 2000 r. dotacje gminne pokrywały 66 proc. wydatków bieżących w przedszkolach publicznych i 46 proc. wszystkich wydatków w przedszkolach prywatnych – w 2012 r. wartości te zwiększyły się do odpowiednio 86 proc. i 83,5 proc.; pozostałość kosztów jest finansowana przez rodziców wychowanków przedszkoli29. Przedszkola gminne różnicują opłaty w zależności od dochodu gospodarstwa domowego i liczby dzieci w rodzinie. Przeciętnie rodzice ponoszą 15 proc. łącznych kosztów edukacji przedszkolnej. Dozwolone jest osiąganie „rozsądnego” zysku przez przedszkola prywatne, pod warunkiem zapewniania m.in. poziomu wynagrodzeń nauczycieli porównywalnego do poziomu płac nauczycieli w szkołach prywatnych.

Rysunek 3. Przedszkola publiczne i prywatne w Norwegii w latach 1987–2015

Źródło: opracowanie na podstawie Statistics Norway30.

Przedszkola prywatne stanowią 53 proc. wszystkich instytucji wychowania przedszkolnego (2015 r.), w zbiorowości małych przedszkoli (obejmujących do 25 dzieci) 70 proc. to jednostki niepubliczne. W jednej trzeciej norweskich gmin, w większości niewielkich, funkcjonują wyłącznie przedszkola gminne, w 35 proc. gmin – przynajmniej połowa przedszkoli to przedszkola prywatne, a w 11 proc. gmin – ponad 70 proc. wszystkich przedszkoli stanowią jednostki niepubliczne31. Wśród organizatorów edukacji przedszkolnej wymienić można osoby fizyczne (w tym rodziców dzieci przedszkolnych), organizacje religijne, zakłady pracy oraz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. W 2010 r. prawie 60 proc. przedszkoli prywatnych prowadzonych było przez podmioty nastawione na osiąganie zysku32.

W 2015 r. do przedszkoli niepublicznych uczęszczało 139 039 dzieci (w publicznych – 144 569 dzieci, łącznie – 283 608 dzieci)33. Udział wychowanków przedszkoli niepublicznych w ogólnej liczbie dzieci uczęszczających do przedszkoli kształtował się w roku 2015 na poziomie 49 proc. Do przedszkoli niepublicznych mogą uczęszczać dzieci zamieszkałe w innej gminie, które nie zostały przyjęte do przedszkola działającego w ich miejscu zamieszkania. Przedszkola niepubliczne rekrutują zazwyczaj dzieci rodziców o wyższym statusie społeczno-ekonomicznym i o wyższym poziomie wykształcenia34 – większość dzieci rodziców z wykształceniem podstawowym i gimnazjalnym (71 proc.), dzieci rodziców bezrobotnych samotnie je wychowujących (71 proc.), dzieci rodziców o niskich dochodach (67 proc.) oraz dzieci z rodzin imigranckich (69 proc.) uczęszcza do przedszkoli prowadzonych przez gminy35. Spowodowane jest to zasadami i kryteriami rekrutacji do przedszkoli gminnych, wśród których dominują kryteria socjalne.

Indeks upowszechnienia wychowania przedszkolnego w Norwegii jest bardzo wysoki na tle państw UE/OECD – w 2015 r. wychowaniem przedszkolnym objętych było 90,4 proc. dzieci w wieku 1–5 lat, w tym w odniesieniu do dzieci w wieku 1–2 – 80,7 proc., a w odniesieniu do dzieci w wieku 3–5 – 96,6 proc.36. Wysoki poziom uczestnictwa dzieci to zasługa dynamicznie rozwijanej sieci placówek, elastycznie dostosowywanej do warunków demograficznych, społecznych i przestrzennych oraz włączenia w system jednostek niepublicznych. Od 2004 r., tj. od wprowadzenia zasady równego finansowania edukacji przedszkolnej prowadzonej w przedszkolach publicznych i prywatnych, wskaźnik uczestnictwa dzieci w wieku 1–5 lat w wychowaniu przedszkolnym wzrósł z 72 proc. do 90 proc.37.

System szkolny

Podstawowym aktem regulującym ustrój i zarządzanie szkołami w Norwegii jest ustawa nr 61 z dnia 17 lipca 1998 r. Prawo o szkolnictwie podstawowym oraz wykształceniu średnim (Ustawa o edukacji) 38. Na jej mocy istnieje prawny obowiązek prowadzenia szkół przez publiczne władze lokalne – szkół powszechnych zasadniczo przez gminy, a szkół ponadobowiązkowych – przez okręgi. Obowiązek edukacyjny dla dzieci w Norwegii rozpoczyna się w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 6 lat. Obowiązek ten może być spełniany w szkole publicznej, niepublicznej bądź w formie nauczania domowego39. Łączna liczba lat obowiązkowej nauki wynosi 10 lat, obowiązek szkolny realizowany jest w tej samej szkole podzielonej na dwa etapy: etap podstawowy oraz etap średni I stopnia40. Absolwentom kształcenia obowiązkowego przysługuje ustawowe prawo do kontynuowania nauki w publicznych szkołach średnich II stopnia (videregående skole) przez co najmniej 3 lata. Osoby dorosłe, które z rozmaitych względów (życiowych, losowych, osobistych, rodzinnych czy zdrowotnych) nie zrealizowały obowiązku szkolnego, mają prawo kształcić się w szkołach publicznych nieodpłatnie – organizacja i koszty takiego kształcenia leżą w gestii gminy. Ponadto, osoby dorosłe, które w danym roku kalendarzowym osiągną wiek 25 lat, a nie ukończyły szkoły średniej, również mają prawo podjąć kształcenie na tym poziomie nieodpłatnie – zapewnienie realizacji tego prawa stanowi odpowiedzialność władz okręgów.

W norweskim szkolnictwie obowiązkowym uczniowie uczęszczają do szkół publicznych położonych najbliżej ich miejsca zamieszkania, tj. szkół wyznaczonych jako rejonowe41. Rodzice, za wyjątkiem szczególnie uzasadnionych wypadków, nie mają możliwości zgłoszenia dziecka do innej szkoły publicznej, nawet jeżeli są w niej wolne miejsca. W latach 90. XX w., na fali rozprzestrzeniania się ideologii neoliberalnej, w Norwegii odbyła się debata publiczna dotycząca przyznania rodzicom prawa wyboru szkoły dla ich dzieci oraz wprowadzenia formuły finansowania „pieniądz idzie za uczniem”, niemniej propozycje te nie zostały zrealizowane42. Szkoły publiczne nie mogą stosować żadnych procedur rekrutacyjnych i selekcyjnych (opartych np. na sprawdzianie uzdolnień, kryterium religii czy płci). Rozwiązanie to ma na celu przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu oraz różnicowaniu osiągnięć edukacyjnych uczniów ze względu na status ekonomiczno-społeczny ich rodzin. Gminy nie przyjmują do prowadzonych przez siebie szkół publicznych dzieci i młodzieży spoza ich właściwości miejscowej, nie otrzymują z tego tytułu rekompensat finansowych od gmin „przekazujących” – mechanizmu takiego nie uwzględniono w formule finansowania edukacji w Norwegii43. Także rodzice dzieci nie uzyskują żadnych – bezpośrednich czy pośrednich finansowych zachęt wspierających wybór innej niż rejonowa szkoły publicznej lub szkoły prywatnej44.

Szkoły publiczne podlegają silnej kontroli ze strony władz lokalnych pod względem gospodarki finansowej. O ile w innych państwach europejskich szkoły publiczne pozyskały dość daleko idącą autonomię w zakresie np. pozyskiwania środków finansowych ze źródeł zewnętrznych (także od rodziców) oraz ich wydatkowania, o tyle w Norwegii dozwolone jest wyłącznie przyjmowanie przez szkoły darowizn i to w ograniczonym zakresie45.

Nauczyciele w szkołach publicznych nie są zatrudniani bezpośrednio przez dyrektorów szkoły (jako pracodawców), lecz przez władze gmin i okręgów46. Szkoły norweskie w granicach planu finansowego dokonują wydatków bieżących, nie dysponują natomiast żadnymi uprawnieniami w zakresie dokonywania inwestycji. Wszelkie wydatki kapitałowe dokonywane są przez władze lokalne (prowadzące szkoły)47. W ramach publicznej edukacji szkoły zapewniają uczniom bezpłatne podręczniki oraz pomoce naukowe.

Szkolnictwo obowiązkowe w Norwegii zdominowane jest przez sektor publiczny, w ogólnej liczbie szkół podstawowych i średnich I stopnia, wynoszącej w 2016 r. 2858 szkół – prawie 93 proc. stanowią szkoły publiczne, administrowane przez gminy. Możliwe jest również zakładanie i prowadzenie szkół publicznych na podstawie porozumień zawieranych przez gminy między sobą oraz z okręgami, ale są to przypadki nieliczne. W szkołach publicznych na tym etapie kształcenia uczy się prawie 96 proc. dzieci i młodzieży.

Należy zauważyć, że w ostatnich dziesięciu latach (2006–2016) w Norwegii istotnie zwiększył się udział szkół prywatnych w ogólnej liczbie szkół obowiązkowych, podobnie jak wzrósł odsetek uczniów w tych szkołach na tle uczniów ogółem – w 2016 r. szkoły prywatne stanowiły 8,33 proc. wszystkich szkół (wobec 4,66 proc. w 2006 r.), a uczniowie uczący się w tych szkołach – odpowiednio 3,61 proc. (wobec 2,18 proc. w 2006 r.). Wzrost znaczenia szkół prywatnych w sieci szkolnej przypisywany jest jednak nie tyle radykalnie większej liczbie absolutnej tych szkół, lecz znaczącemu spadkowi liczby szkół publicznych, zamykanych z powodu malejącej populacji dzieci w wieku szkolnym i niskiej gęstości sieci osadniczej rodzącej problemy gmin z utrzymaniem szkół48. Likwidacja szkół publicznych skutkuje raczej przenoszeniem uczniów do innych szkół publicznych niż zakładaniem w to miejsce szkół prywatnych49.

Niemal wszyscy absolwenci kształcenia obowiązkowego (w którym nie występuje instytucja drugoroczności) kontynuują kształcenie w ramach systemu szkolnego. Podkreślić jednak należy, że edukacja średnia II stopnia realizowana w ramach videregående skole ma charakter dobrowolny. Na poziomie ponadpodstawowym mają oni do wyboru ścieżkę kształcenia ogólnego i/lub zawodowego, tę ostatnią prowadzoną zarówno w szkołach, jak i przedsiębiorstwach (publicznych i prywatnych, jako tzw. kształcenie dualne). Wskaźniki jego efektywności przedstawia tabela 3.

Tabela 1. Liczba szkół grunnskole (podstawowych i średnich I stopnia) według stopnia organizacji i gestora w latach 2002–2016

Organ prowadzący	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
O niepełnej organizacji – Barneskolar (1. etap edukacyjny, klasy 1.–7.)
Gminy	2015	1971	1942	1904	1887	1852	1814	1757	1723	1698	1655	1606	1585	1559	1539
Związki gminne	2	2	2	1	1	1	1	1	1	1	1	1	0	0	0
Okręgi	5	3	4	2	1	1	1	2	1	1	1	0	0	0	0
Państwowe (administracja rządowa)	0	0	0	0	0	0	0	0	0	1	1	1	1	0	0
Prywatne z prawem do dotacji	33	30	38	43	43	44	42	42	43	48	56	61	70	77	76
Prywatne bez prawa do dotacji	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
Razem	2055	2006	1986	1950	1932	1898	1858	1802	1768	1749	1714	1669	1656	1636	1615
O niepełnej organizacji – Ungdomsskolar (2. etap edukacyjny, klasy 8.–10.)
Gminy	509	509	499	486	487	484	482	481	481	474	471	469	469	466	465
Związki gminne	2	2	2	2	2	2	2	2	2	2	2	1	1	1	1
Okręgi	5	5	5	3	3	5	2	2	3	4	4	6	6	7	7
Państwowe (administracja rządowa)	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
Prywatne z prawem do dotacji	4	6	9	12	12	15	13	11	10	11	11	13	15	19	24
Prywatne bez prawa do dotacji	0	0	0	0	0	0	1	1	1	2	3	1	1	0	0
Razem	520	522	515	503	504	506	500	497	497	493	491	490	492	493	497
O pełnej organizacji – Grunnskole (1. i 2. etap edukacyjny, klasy 1.–10.)
Gminy	659	660	662	664	647	650	645	639	630	624	618	618	608	603	601
Związki gminne	8	7	7	7	8	8	8	8	8	8	7	2	2	2	2
Okręgi	7	7	7	9	9	10	10	9	8	11	8	5	4	3	3
Państwowe (administracja rządowa)	11	11	11	10	8	6	6	6	6	4	4	3	2	2	2
Prywatne z prawem do dotacji	73	85	93	95	96	99	100	103	107	106	108	112	114	119	129
Prywatne bez prawa do dotacji	0	0	0	5	6	4	4	4	4	5	7	8	8	9	9
Razem	758	770	780	790	774	777	773	769	763	758	752	748	738	738	746
RAZEM	3333	3298	3281	3243	3210	3181	3131	3068	3028	3000	2957	2907	2886	2867	2858

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Statbank Norway, https://www.ssb.no, tabele źródłowe nr 05232 oraz 03741.

Tabela 2. Grunnskole (szkoły podstawowe i średnie I stopnia) oraz uczniowie tych szkół według publiczności w latach 1985–2016

Rok szkolny	Grunnskole ogółem						Szkoły publiczne (offentlig skole)						szkoły prywatne (privat skole)
	Liczba szkół	Skumulowany spadek liczby szkół		Liczba uczniów	Skumulowany wzrost liczby uczniów		Liczba szkół	Skumulowany spadek liczby szkół		Liczba uczniów	Skumulowany wzrost liczby uczniów		liczba szkół	jako % szkół ogółem	liczba uczniów	jako % uczniów ogółem
1985	3524	poziom bazowy		534 000	poziom bazowy		3486	poziom bazowy		529 644	poziom bazowy		38	1,08	4356	0,82
1990	3406	–118	–3,35%	473 078	–60 922	–11,41%	3358	–128	–3,67%	467 459	–62 185	–11,74%	48	1,41	5619	1,19
1995	3285	–239	–6,78%	477 236	–56 764	–10,63%	3222	–264	–7,57%	469 968	–59 676	–11,27%	63	1,92	7268	1,52
2000	3260	–264	–7,49%	590 471	56 471	10,58%	3172	–314	–9,01%	580 418	50 774	9,59%	88	2,70	10 053	1,70
2005	3160	–364	–10,33%	619 640	85 640	16,04%	3015	–471	–13,51%	606 371	76 727	14,49%	145	4,59	13 269	2,14
2006	3131	–393	–11,15%	619 038	85 038	15,92%	2985	–501	–14,37%	605 556	75 912	14,33%	146	4,66	13 482	2,18
2007	3102	–422	–11,98%	616 388	82 388	15,43%	2949	–537	–15,40%	602 007	72 363	13,66%	153	4,93	14 381	2,33
2008	3059	–465	–13,20%	614 033	80 033	14,99%	2905	–581	–16,67%	598 610	68 966	13,02%	154	5,03	15 423	2,51
2009	2997	–527	–14,95%	613 928	79 928	14,97%	2841	–645	–18,50%	598 091	68 447	12,92%	156	5,21	15 837	2,58
2010	2957	–567	–16,09%	614 020	80 020	14,99%	2798	–688	–19,74%	597 770	68 126	12,86%	159	5,38	16 250	2,65
2011	3000	–524	–14,87%	614 374	80 374	15,05%	2828	–658	–18,88%	597 690	68 046	12,85%	172	5,73	16 684	2,72
2012	2957	–567	–16,09%	614 894	80 894	15,15%	2772	–714	–20,48%	596 704	67 060	12,66%	185	6,26	18 190	2,96
2013	2907	–617	–17,51%	615 327	81 327	15,23%	2712	–774	–22,20%	596 222	66 578	12,57%	195	6,71	19 105	3,10
2014	2886	–638	–18,10%	618 996	84 996	15,92%	2678	–808	–23,18%	598 560	68 916	13,01%	208	7,21	20 436	3,30
2015	2867	–657	–18,64%	623 755	89 755	16,81%	2643	–843	–24,18%	602 107	72 463	13,68%	224	7,81	21 648	3,47
2016	2858	–666	–18,90%	629 275	95 275	17,84%	2620	–866	–24,84%	606 554	76 910	14,52%	238	8,33	22 721	3,61

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Statbank Norway, https://www.ssb.no, tabele źródłowe nr 09546 oraz 05232.

Tabela 3. Wskaźniki obrazujące efektywność szkół średnich II stopnia
(videregående skole)

Wskaźnik	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Odsetek 16-latków, absolwentów grunnskole kontynuujących kształcenie w szkole średniej II stopnia	95,8	96	97,1	96,9	96,1	96,8	96,6	97,7	97,8	97,8	98	98
Odsetek osób w wieku 16–18 objętych kształceniem w szkołach średnich II stopnia	89,7	90,1	91,3	91,1	90,8	91	91	91,5	91,8	91,8	92	92,2
Odsetek uczniów w profilu ogólnym	44,7	45	46,4	46,9	47,5	48,3	48,8	49	49,3	49,9	50,6	50,7
Odsetek uczniów w profilu zawodowym	55,3	55	53,6	53,1	52,5	51,7	51,2	51	50,7	50,1	49,4	49,3
Odsetek uczniów, którzy uczęszczają do szkoły poza powiatem zamieszkania	4	4,1	4,5	4,5	4,3	4,4	4,2	4,3	4,9	4,3	4,2	4,1
Średnia liczba uczniów w szkole	b.d.	b.d.	b.d.	b.d.	b.d.	b.d.	508	516	528	536	550	547
Odsetek uczniów rozpoczynających kursy zawodowe, którzy uzyskali kwalifikacje zawodowe	b.d.	b.d.	b.d.	b.d.	b.d.	b.d.	b.d.	32,9	31,8	32	32,2	32,4
Odsetek uczniów kontynuujących kształcenie na poziomie wyższym	32,2	37,7	39,3	38,8	39,4	41	42	42,5	45,4	46,8	44,7	46

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Statbank Norway, https://www.ssb.no, tabela źródłowa nr 06428.

Struktura i treści programowe kształcenia ogólnego i zawodowego są unormowane w przepisach powszechnie obowiązujących. Decyzje dotyczące programów nauczania podejmowane są przez Ministerstwo Edukacji i Badań. Miejsca realizacji kształcenia zawodowego, w tym u przedsiębiorców, podlegają zatwierdzeniu i nadzorowi ze strony okręgowych władz edukacyjnych50. Możliwość założenia niepublicznej szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe dotowanej ze środków publicznych uzależniona jest od tego, czy na tym samym obszarze działania nie funkcjonuje już szkoła publiczna oferująca kształcenie w tych samych zawodach (kwalifikacjach). Strukturalna przewaga publicznych szkół średnich II stopnia znajduje swoje potwierdzenie w danych statystycznych.

Tabela 4. Liczba uczniów szkół średnich II stopnia wg ścieżki kształcenia i statusu szkoły

Uczniowie	Szkoły	2001	2005	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Objęci profilem ogólnym	w szkołach publicznych	84 903	89 484	101 238	102 711	105 232	106 157	107 535	108 678
	w szkołach prywatnych	6251	6282	9787	9956	10 380	12 468	12 253	12 624
	udział % uczniów szkół prywatnych	6,86	6,56	8,82	8,84	8,98	10,51	10,23	10,41
Objęci kształceniem zawodowym	w szkołach publicznych	66 831	84 375	78 688	78 723	79 816	77 450	74 442	75 151
	w szkołach prywatnych	2054	2785	4118	3974	4126	3981	3988	3721
	udział % uczniów szkół prywatnych	2,98	3,20	4,97	4,81	4,92	4,89	5,08	4,72
Ogółem	w szkołach publicznych	151 734	173 859	179 926	181 434	185 048	183 607	181 977	183 829
	w szkołach prywatnych	8305	9067	13 905	13 930	14 506	16 449	16 241	16 345
	udział % uczniów szkół prywatnych	5,19	4,96	7,17	7,13	7,27	8,22	8,19	8,17
	Razem uczniów	160 039	182 926	193 831	195 364	199 554	200 056	198 218	200 174

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Statbank Norway, https://www.ssb.no, tabele źródłowe nr 05326 oraz 08947.

W 2015 r. w Norwegii funkcjonowały 93 szkoły średnie II stopnia prowadzone przez podmioty prywatne i stanowiły one ponad 20 proc. wszystkich szkół tego poziomu kształcenia (w 2002 r. – odpowiednio 64 szkoły, które stanowiły 13 proc. szkół II średnich stopnia)51. Liczba szkół publicznych wyniosła 359 i w stosunku do roku 2002 zmniejszyła się o 62. Przeważająca większość młodzieży nadal podejmuje naukę w szkołach publicznych (w 2015 r. – prawie 92 proc.), niemniej odnotowuje się stopniowy przyrost udziału uczniów szkół niepublicznych w ogólnej liczbie uczniów tego poziomu kształcenia, przy czym przyrost ten jest bardziej zauważalny w wypadku kształcenia ogólnego niż zawodowego.

Zasady funkcjonowania szkolnictwa niepublicznego

Status norweskich szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez podmioty prawa prywatnego określa się w literaturze jako government dependent (funded) – grant-aided private institutions52. Jednostki te podlegają regulacjom państwowym i otrzymują państwowe dotacje na funkcjonowanie. Norwegia nie ma silnych tradycji szkolnictwa prywatnego. Szkoły prywatne zakładane są jako uzupełnienie publicznej sieci szkolnej bądź jako dodatkowa oferta pedagogiczna, kierowana także do grup religijnych lub etnicznych53. Wysokość opłat – czesnego, pobieranych przez szkoły niepubliczne, jest regulowana – łączna kwota środków otrzymywanych ze środków publicznych i opłat wnoszonych przez rodziców nie może przekraczać poziomu finansowania szkół publicznych54. Obowiązuje zasada respektowania tych samych wymogów (dotyczących programów nauczania, standardów wyposażenia, zasad rekrutacji uczniów, zatrudniania i kwalifikacji nauczycieli i dyrektorów szkół) w odniesieniu do wszystkich jednostek oświatowych niezależnie od ich statusu własnościowego55. Nauczyciele w szkołach niepublicznych dotowanych ze środków publicznych uprawnieni są do porównywalnych warunków pracy i płacy obowiązujących dla szkół publicznych, niemniej mogą akceptować pewne ich modyfikacje56. Dostępność i oferta szkół prywatnych w Norwegii jest mocno ograniczona – w istocie w większości uczniowie na poziomie edukacji obowiązkowej mają jako wybór jedynie rejonową szkołę gminną57. W efekcie, szkoły i placówki niepubliczne nie stanowią znaczącej konkurencji pod względem kosztów ich prowadzenia dla szkół i placówek publicznych (np. oferując nauczycielom inny poziom wynagrodzeń, warunków zatrudnienia i ochrony socjalnej), a decyzje gmin o prowadzeniu własnych szkół bądź dotowania jednostek niepublicznych mają raczej neutralny wpływ na ich budżety. Nadzór nad szkołami prywatnymi sprawowany jest przez rządową administrację oświatową (Dyrekcję ds. Edukacji i Szkoleń) według tych samych zasad, metodologii, procedur i kryteriów obowiązujących dla szkół publicznych.

Po raz pierwszy kompleksowo uregulowano funkcjonowanie i finansowanie szkół niepublicznych ze środków publicznych ustawą w 1985 r., wprowadzając jednocześnie w tych szkołach zasady zatrudniania i wynagradzania nauczycieli analogiczne jak w szkołach publicznych. Obecnie funkcjonowanie tych szkół, zwanych niezależnymi (friskole), reguluje ustawa o prywatnej edukacji58. Szkoły niepubliczne, w odróżnieniu od niepublicznych przedszkoli, nie działają na podstawie zezwolenia wydawanego przez gminy, lecz udzielanego przez rządową Dyrekcję ds. Edukacji i Szkoleń, sprawującą jednocześnie nad nimi nadzór i kontrolę oraz je dotującą. Ze środków publicznych nie finansuje się w szkołach prywatnych wydatków inwestycyjnych59. Dla Norwegii charakterystyczny jest wysoki poziom finansowania szkół prywatnych przez państwo z jednoczesnym wysokim poziomem uregulowania tego sektora60. Niedopuszczalne jest prowadzenie szkoły prywatnej dla osiągnięcia zysku.

Warunki założenia szkoły są bardzo restrykcyjne, niemniej decyzja o wydaniu zezwolenia ma charakter uznaniowy – spełnienie wszystkich wymagań nie daje gwarancji uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia61. Otrzymanie pozwolenia warunkuje założenie szkoły oraz ubieganie się o dotacje ze środków publicznych. Dotacja dla szkół prywatnych wynosi 85 proc. planowanych wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, kalkulowana według rzeczywistej liczby uczniów62. Odpowiednio, poziom opłat za naukę ponoszonych przez rodziców uczniów nie może przekroczyć 15 proc. szacowanych kosztów jednostkowych w szkole publicznej.

W 2004 r. rządząca koalicja prawicowo-konserwatywna ustawą o szkołach niezależnych (Independent School Act z 2003 r.) zniosła ograniczenia związane z założeniem szkoły niepublicznej dotyczące braku analogicznej oferty kształcenia w szkole publicznej czy zorientowanie na alternatywną pedagogikę. Pozostawiono jedynie wymagania odnoszące się do rekrutacji, programów nauczania, kwalifikacji oraz zatrudniania kadry pedagogicznej. W ramach reformy edukacji przeprowadzonej w latach 2003–2004 przez rząd prawicowo-konserwatywny szkoły prywatne (zgodnie z ówczesnym nazewnictwem – niezależne63) uzyskały prawo stosowania własnych zasad i kryteriów oceniania oraz przeprowadzania egzaminów końcowych. Wkrótce okazało się, że szkoły niepubliczne przodują w zestawieniach szkół pod względem osiąganych wyników nauczania i jakości pracy. Przez kraj przetoczyła się debata publiczna dotycząca wiarygodności i uczciwości szkół niepublicznych, oskarżanych o manipulowanie kryteriami rekrutacji i oceniania w celu wzmocnienia swojej pozycji rynkowej. Z prowadzonych ówcześnie badań wynikało, że 40 proc. szkół prywatnych narusza przepisy ustawy, wykluczając uczniów o specjalnych potrzebach edukacyjnych oraz zatrudniając nauczycieli nieposiadających kwalifikacji zawodowych przewidzianych prawem64. Stanowiło to m.in. asumpt do zmiany polityki wobec szkół niepublicznych po objęciu władzy przez koalicję centrowo-lewicową, która ujednoliciła powyższe wymagania w stosunku do szkół publicznych i niepublicznych. W 2007 r., nowelizując ustawę o szkołach niezależnych, łącznie z przywróceniem nazwy – ustawa o prywatnej edukacji – lewicowo-centrowa koalicja rządząca reaktywowała regulacje obowiązujące przed 2003 r. Ideą przewodnią tych zmian było przeciwstawienie się „komercjalizacji systemu edukacji” (rozdział 10 Deklaracji „Soria Moria” – programu rządzącego socjaldemokratycznego rządu premiera J. Stoltenberga). Określono także minimalną liczbę uczniów w szkole niepublicznej oraz warunki likwidacji szkoły.

Wśród szkół prywatnych ponad połowa to szkoły prowadzone przez organizacje wyznaniowe (kościoły, głównie protestanckie – ewangelicko-augsburskie, rzadziej rzymskokatolicki), funkcjonują także szkoły oparte na alternatywnej pedagogice (pedagogika Marii Montessori, szkoły waldorfskie) oraz szkoły międzynarodowe. Szczególnie interesujący jest przypadek szkół Montessori, działających w dwóch wariantach: adresowanych do dobrze wykształconych rodzin wielkomiejskich oraz zakładanych i prowadzonych na obszarach wiejskich w wyniku likwidacji szkoły samorządowej przez gminę65. Wzrasta także liczba prywatnych szkół średnich II stopnia nastawionych na edukację sportową66.

W szkołach prywatnych wszystkich kategorii podmiotem decyzyjnym jest zarząd szkoły (school board). Zarząd odpowiada za zapewnienie zgodności działania szkoły z prawem oświatowym. Należy jeszcze raz uwypuklić zasadę obowiązywania jednakowych regulacji dotyczących wszystkich aspektów funkcjonowania szkoły w odniesieniu do szkół publicznych i szkół prywatnych. Na organach prowadzących szkoły prywatne ciąży obowiązek organizowania i finansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli w nich zatrudnionych. W stosunku do uczniów wszystkich szkół, niezależnie od ich statusu własnościowego, stosuje się te same zasady i kryteria oceniania, egzaminowania, klasyfikowania i promowania uczniów na wyższe etapy edukacyjne. W szkołach prywatnych przeprowadza się ogólnokrajowe egzaminy, badania i ewaluacje. Szkoły prywatne, działające na podstawie pozwolenia wydanego w związku z tzw. alternatywną pedagogiką, np. szkoły waldorfskie, mogą ubiegać się o zwolnienie z obowiązku oceniania i egzaminowania na powszechnych zasadach, np. stosując ocenianie opisowe. Oprócz szkół niepublicznych zarejestrowanych, prowadzonych i dotowanych zgodnie z przepisami ustawy o szkołach prywatnych, funkcjonuje kategoria szkół prywatnych – zarówno na poziomie obowiązkowym, jak i ponadobowiązkowym – działających niejako na obrzeżach powszechnego systemu edukacji, jako szkoły nieposiadające uprawnień szkół publicznych i niezasilane funduszami publicznymi. Szkoły prywatne, w których jest realizowany obowiązek szkolny, podlegają zatwierdzeniu na podstawie przepisów ustawy oświatowej, niemniej szkoły ponadobowiązkowe działają jako podmioty zupełnie prywatne, na zasadach komercyjnych67.

Kierunki zmian systemu oświaty

W ostatnich latach w Norwegii coraz częściej artykułowane są postulaty dotyczące zwiększenia wolumenu i roli szkolnictwa prywatnego w systemie oświaty czy szerzej – zwiększenia możliwości wyboru szkół przez rodziców uczniów. Stanowią one reakcję m.in. na odnotowywany corocznie wzrastający udział uczniów szkół niepublicznych, niewystarczającą ofertę szkolnictwa publicznego68 oraz niezadowalające – w zestawieniu z wysokimi nakładami publicznymi na edukację – wyniki międzynarodowego badania umiejętności 15-latków PISA69. Niemniej, Norwegia wciąż może poszczycić się statusem państwa, w którym system edukacji z sukcesem łączy postulat równości z wysokimi wynikami nauczania oraz w którym osiągnięcia szkolne uczniów są słabo skorelowane z pochodzeniem społeczno-ekonomicznym ich rodziców70.

Konserwatywno-liberalny rząd norweski premier E. Solberg, zaprzysiężony 16 października 2013 r., jako jeden z priorytetów edukacyjnych przyjął zwiększenie liczby szkół prywatnych w systemie kształcenia oraz dookreślenie procedur związanych z ich zakładaniem i prowadzeniem71. Modyfikacje mają objąć przede wszystkim zniesienie wymogów zakładania szkoły niepublicznej związanych z oferowaniem edukacji wyznaniowej czy też alternatywnej pedagogiki. Zastrzeżenia budzi całkowita uznaniowość wydawania decyzji zezwalających na założenie szkoły niepublicznej – nawet w wypadku spełnienia wszystkich wymagań określonych prawem istnieje ryzyko otrzymania decyzji negatywnej. Stan taki powoduje niepewność i nieprzewidywalność prawa oraz rodzi zarzuty o jego nadużywanie. Niemniej, nie przewiduje się znaczącej deregulacji przepisów rządzących szkolnictwem niepublicznym. W szczególności, według deklaracji norweskiego ministra edukacji T. Røe Isaksena, powstawanie prywatnych szkół nie może mieć negatywnego wpływu na szkolnictwo samorządowe. Nie zanosi się także na powrót do liberalnych przepisów wprowadzonych przez rząd konserwatywny w latach 2003–200472. Poszerzenie zasięgu sektora prywatnego w edukacji ma odpowiadać na potrzeby zamożniejszych warstw społecznych w zakresie większego wyboru i zróżnicowania oferty kształcenia73. W społeczeństwie norweskim wciąż tkwią obawy związane ze wzmacnianiem przez szkoły niepubliczne istniejących różnic społecznych oraz prowadzeniem do segregacji74. Żywe jest przeświadczenie o roli szkoły jako instytucji narodotwórczej i jednoczącej społeczeństwo75. Środowiska związane ze szkolnictwem niepublicznym podkreślają, że nie zależy im na tworzeniu szkół niespełniających potrzeb społecznych76. Dyskusja publiczna dotyczy takich aspektów funkcjonowania szkolnictwa niepublicznego jak ich finansowanie – pewne gremia, ze względu na restrykcyjne warunki zakładania szkół prywatnych, proponują wprowadzenie dotowania tych szkół ze środków publicznych w wysokości 100 proc. wydatków bieżących w szkołach publicznych77. Pojawiają się także głosy kwestionujące jednolity status zatrudnieniowy nauczycieli szkół publicznych i prywatnych, w tym przynależność tych ostatnich do ogólnokrajowych związków zawodowych78.

Na fali zmian, jakie zaszły w sektorze edukacji publicznej w Norwegii, odnotować należy przypadki wykorzystania w tym sektorze formuły partnerstwa publiczno-prywatnego PPP79. Według stanu na dzień 10 lutego 2017 r. w fazie realizacji znajduje się projekt budowy, a następnie użytkowania i prowadzenia przez prywatnego operatora przez okres 25 lat dwóch szkół (szkoły podstawowej w Rykkinn oraz szkoły średniej w Jessheim), trwają również procedury przetargowe na wyłonienie wykonawców kolejnych czterech projektów80.

Nowe zjawiska w norweskiej oświacie prowadzą do mobilizacji organizacji i zrzeszeń pracowniczych oraz innych ośrodków opowiadających się za utrzymaniem publicznej demokratycznej kontroli nad systemem edukacji. W ocenie tych organizacji finansowanie edukacji ze środków publicznych ma służyć uczniom (w domyśle – nie prywatnym „dostawcom” usług edukacyjnych), należy również dążyć do zachowania kontroli ze strony władz publicznych nad standardami jakości i treściami kształcenia81.

***

Norweska szkoła obok funkcji edukacyjnej (nastawionej na kształcenie ogólne i przygotowanie do specjalizacji zawodowej, w tym możliwości nabywania kwalifikacji i doświadczenia w ramach kształcenia zawodowego) spełnia wiele funkcji o charakterze egalitarnym – opiekuńczą, wyrównawczą, socjalizującą do norm życia społecznego we wspólnocie lokalnej. Norweski system edukacji odgrywa istotną rolę w dostarczaniu przygotowanych pracowników na rynek pracy oraz w ich szybkim przekwalifikowaniu zawodowym. Stopa bezrobocia w Norwegii według Eurostatu (LFS) w III kwartale 2016 r. była jedną z najniższych w Europie i wyniosła 4 proc. osób w wieku 25–74 lata (przy średniej UE-28 – 7,8 proc.), a z kolei wskaźnik zatrudnienia bardzo wysoki – 78,6 proc. osób wieku 20–64 lata (przy średniej UE-28 – 71,2 proc.). Szczególnie wysoki jest odsetek zatrudnionych kobiet – w III kwartale 2016 r. 76,6 proc. kobiet w wieku 20–64 lata (średnia UE-28 – 65,5 proc.). Norwegia zalicza się także do państw o stosunkowo najkorzystniejszej sytuacji ludzi młodych – według Eurostatu w 2015 r. jedynie 5 proc. młodzieży w wieku 15–24 lata nie uczyło się ani nie wykonywało pracy (NEET – not in employment, education and training), a wśród młodzieży w tym wieku nieuczącej się jedynie 3,1 proc. było bierne ekonomicznie (średnia dla państw UE-28 wynosiła odpowiednio 12 proc. młodzieży w wieku 15–24 lata nieuczącej się i niepracującej oraz wskaźnik bierności zawodowej wśród nieuczącej się młodzieży w wieku 15–24 lata – 6,1 proc.)82. W Norwegii odnotowuje się ponadto jeden z najwyższych wśród państw EU/OECD wskaźników uczestnictwa osób dorosłych (w wieku 25–64 lata) w kształceniu i szkoleniu (w 2016 r. 19,5 proc. wobec średniej UE-28 – 10,8 proc.) 83.

W norweskim systemie edukacji zdaje się istnieć napięcie pomiędzy szkołą „dla wszystkich” a szkołą ukierunkowaną na jakość kształcenia84. Krytycy modelu norweskiego podkreślają fakt niewystarczających warunków rozwoju dla uczniów zdolnych oraz niedostateczny przeciętny poziom nauczania, np. w porównaniu z wynikami osiąganymi w innych systemach kształcenia o znacznie skromniejszych budżetach edukacyjnych85. Częściowo wynika on z warunków strukturalnych przejawiających się skomasowaniem prawie wszystkich dzieci objętych obowiązkiem szkolnym w jednolitej grunnskole prowadzącej kształcenie ogólne oraz dobrowolnością szkolnictwa średniego II stopnia ogólnego lub zawodowego. Świadczy to zarazem o dystansie norweskich polityków oświatowych wobec elitarnych trendów w kształceniu dzieci i młodzieży, charakteryzujących neoliberalną perspektywę optymalizacji stosunku nakładów publicznych do uzyskiwanych zewnętrznych efektów gospodarczych, ukierunkowanych i przejawiających się wczesną segregacją kohort uczniów ze względu na osiągnięcia szkolne. Warto przy tym zauważyć, że już same warunki strukturalne, jakie wynikają z oparcia 10-letniego obowiązku szkolnego na jednolitej, powszechnej grunnskole oferującej wyłącznie kształcenie ogólne, tworzą z jednej strony wysokie bariery wejścia dla chcących założyć szkołę prywatną tego typu, z drugiej zaś stanowią ciekawą próbę odpowiedzi na liberalne wezwanie do uzyskania równego startu dla wszystkich.

Bibliografia

Autonomia szkół w Europie – strategie i działania, Dyrekcja Generalna ds. Edukacji i Kultury, Eurydice, Fundacja Rozwoju Systemu Edukacji, Warszawa 2008.

Beck Ch. W., Home Education and Social Integration, “Critical Social Studies” 2008, No. 2.

Early Childhood Education and Care in Europe: Tackling Social and Cultural Inequalities, Eurydice, Warszawa 2009.

Education at a Glance 2016: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris 2016.

Education Policy Outlook: Norway, OECD Publishing, Paris 2013.

Education, State and Citizenship, red. M. Buchardt, P. Markkola, H. Valtonen, “NordWel Studies in Historical Welfare State Research” 2013, No. 4, Nordic Centre of Excellence NORDWEL, Helsinki.

Engel A., Barnett W. S., Anders Y., Taguma M., Early Childhood Education and Care Policy Review: Norway, OECD Publishing, Paris 2015.

Equity and Quality in Education. Supporting Disadvantaged Students and Schools, OECD Publishing, Paris 2012.

Flew T., Six Theories of Neoliberalism, “Thesis Eleven” 2014, Vol. 122, No. 1.

Funding of Education in Europe 2000–2012. The Impact of Economic Crisis, Eurydice Report, European Commission/EACEA/Eurydice, Publications Office of the European Union, Luxembourg 2013.

Haug K. H., Storø J., Kindergarten – a Universal Right for Children in Norway, “International Journal of Child Care and Education Policy” 2013, Vol. 7, No. 2.

Helgoy I., Homme A., Governance in Primary and Secondary Education. Comparing Norway, Sweden and England, Stein Rokkan Centre for Social Studies, University of Bergen, Working Paper 16, 2004.

Hopfenbeck T. i in., Balancing Trust and Accountability? The Assessment for Learning Programme in Norway: A Governing Complex Education Systems Case Study, OECD Education Working Papers 2013, No. 97.

Improving Lower Secondary Schools in Norway 2011, Reviews of National Policies for Education, OECD Publishing, Paris 2011.

Key Data on Education in Europe 2012, Eurydice – Eurostat, Brussels 2012.

Key Topics in Education in Europe: Financing and Management of Resources in Compulsory Education. Vol. 2: Trends in National Policies, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg 2000.

Konstytucja Królestwa Norwegii, tłum. J. Osiński, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1996.

Lægreid P., Dyrnes Nordø Å., Rykkja L. H., Public Sector Reform in Norway: Views and Experiences from Senior Executives, Country Report as part of the COCOPS Research Project, May 2013.

Lauglo J., Do Private Schools Increase Social Class Segregation in Basic Education Schools in Norway?, Centre for Learning and Life Chances in Knowledge Economies and Societies, 2010.

Lubienski C., Do Quasi-markets Foster Innovation in Education?: A Comparative Perspective, OECD Education Working Papers 2009, No. 25.

Lundsgaard J., Competition and Efficiency in Publicly Funded Services, OECD Economics Department Working Papers 2002, No. 331.

Mączyńska E., Pysz P., Liberalizm, neoliberalizm i ordoliberalizm, „Ekonomista” 2014, nr 3.

Musset P., School Choice and Equity. Current Policies in OECD Policies and a Literature Review, OECD Education Working Papers 2012, No. 66.

Nusche D., Earl L., Maxwell W., Shewbridge C., OECD Reviews of Evaluation and Assessment in Education. Norway 2011, OECD Publishing, Paris 2011.

OECD Economic Survey of Norway, Enhancing the Effectiveness of Public Spending, OECD Publishing, Paris 2002.

OECD Review on Evaluation and Assessment Frameworks for Improving School Outcomes. Country Background Report for Norway, January 2011, Norwegian Directorate for Education and Training.

OECD Reviews of Regulatory Reform. Norway. Preparing for the Future Now, OECD Publishing, Paris 2003.

Opheim V., Equity in Education. Thematic Review. Country Analytical Report. Norway, Norwegian Institute for Studies in Research and Higher Education, October 2004.

Organisation of the Education System in Norway 2009/2010, Eurydice 2011.

Osiński J., Recenzja: Nordycki model welfare state w realiach XXI wieku. Dylematy wyboru i ewolucja systemu w społeczeństwach dobrobytu – wnioski praktyczne, „Kwartalnik Kolegium Ekonomiczno-Społecznego. Studia i Prace” 2012, nr 1.

Pink W. T., Noblit G. W., Second International Handbook of Urban Education, Springer International Handbooks of Education, Vol. 1, Springer, New York 2016.

Religious Education at Schools in Europe, Part 3: Northern Europe, red. M. Rothgangel, M. Jaggle, G. Skeie, Vienna University Press, Vienna 2014.

Solhaug T., New Public Management in Educational Reform in Norway, “Policy Futures in Education” 2011, Vol. 9, No. 2.

Solheim-Kile E., Lædre O., Lohne J., Husefest Meland Ø., Characteristics of Public-Private Partnerships in Norway, Contract and Cost Management, Proceedings IGLC-22, June 2014, Oslo.

Strategic Use of Public-private Cooperation in the Nordic Region, TemaNord, Nordic Council of Ministers, Copenhagen 2011.

Teachers’ and School Heads’ Salaries and Allowances in Europe – 2015/16, Eurydice Facts and Figures, European Commission/EACEA/Eurydice, Publications Office of the European Union, Luxembourg 2016.

The Education Mirror 2012. Analysis of Primary and Secondary Education and Training in Norway, Norwegian Directorate for Education and Training.

The Education Mirror 2014. Facts and Analysis of Kindergarten, Primary and Secondary Education in Norway, Norwegian Directorate for Education and Training, Oslo 2014.

The Nordic Education Model: ‘A School for All’ Encounters Neo-Liberal Policy, red. U. Blossing, G. Imsen, L. Moos, Springer, Dordrecht–Heilderberg–New York–London 2014.

The Privatization of Education: A Political Economy of Global Education Reform, red. A. Verger, C. Fontdevila, A. Zancajo, Teachers College Press, New York 2016.

The Routledge International Handbook of Religious Education, red. D. Davis, E. Miroshnikova, Routledge, London 2013.

Value for Money in Government. Norway 2013, OECD Publishing, Paris 2013.

Welle-Strand A., Tjeldvold A., The Norwegian Unified School – a Paradise Lost?, “Journal of Education Policy” 2002, Vol. 17, No. 6.

Wiborg S., Neo-liberalism and Universal State Education: The Cases of Denmark, Norway and Sweden 1980–2011, “Comparative Education” 2013, Vol. 49, No. 4.

Wokół teoretycznych wyzwań w naukach o polityce publicznej. Dyskusja z udziałem prof. Piotra Błędowskiego, prof. Włodzimierza Anioła, prof. Joachima Osińskiego, prof. Aleksandra Surdeja, prof. Ryszarda Szarfenberga i prof. Andrzeja Zybały jako moderatora, „Studia z Polityki Publicznej/Public Policy Studies” 2016, nr 1 (9), Kolegium Społeczno-Ekonomiczne, Szkoła Główna Handlowa.

Zoglowek H., Gifted Children and Unified School in Norway – Impossibility or Fruitful Liaison, w: Dilemmas of the Modern Educational Discourse, red. I. Surina, LIT Verlag, Berlin 2014.

---