4(16)2017

Agnieszka Kulesa

W stronę konceptualizacji polityki migracyjnej jako szczegółowej polityki państwa: definicja i pole badawcze

Streszczenie

Celem artykułu jest pogłębienie rozważań nad konceptualizacją polityki migracyjnej jako szczegółowej polityki państwa. Autorka analizuje definicje tej polityki sformułowane przez rodzimych badaczy i wskazuje, że ich charakterystycznymi cechami są: koncentracja na działalności instytucji państwowych oraz odnoszenie się do funkcjonalno-technicznej płaszczyzy polityki, właściwej dla polityki publicznej. Jednocześnie zauważa, że do zakresu polityki migracyjnej włączane są konkretne szczegółowe obszary działalności publicznej państwa, w tym przede wszystkim polityka imigracyjna, polityka emigracyjna oraz często także polityka integracyjna. Autorka formułuje własną definicję, zgodnie z którą polityka migracyjna jest całokształtem instrumentów oraz działań i decyzji politycznych projektowanych bądź/i podejmowanych przez organy państwa w odniesieniu do procesów migracyjnych oraz ich uczestników. Politykę migracyjną odróżnia od zarządzania migracjami, który to termin został wypracowany po to, aby nazwać (pozornie) odpolityczniony, globalny system kontroli migracji.

Słowa kluczowe: polityka migracyjna, polityka publiczna, zarządzanie migracjami, teorie polityki migracyjnej, pole badawcze polityki migracyjnej

Towards the Conceptualization of Migration Policy as a Specific Public Policy: The Definition and Research Field

Abstract

The aim of the article is to deepen the discussion on the conceptualisation of migration policy as a specific public policy. The author analyzes the definitions of this policy formulated by Polish researchers and points out that their characteristic features are: the concentration on activities of state institutions and the reference to the functional and technical level of policy appropriate for public policy. At the same time, she observes that particular areas of public activity, including immigration, emigration and often also integration policies, are included in the scope of migration policy. The author proposes her own definition of migration policy as the totality of instruments, political actions and decisions designed and/or undertaken by the state authorities in relation to migration processes and their participants. She argues that migration policy should be distinguished from migration management, the term which was coined in order to name the (ostensibly) depoliticized, global migration control system.

Keywords: migration policy, public policy, migration management, migration policy theories, research field of migration policy

Polityka migracyjna jako obszar zainteresowań nauki o polityce czy też nauk o polityce publicznej w Polsce dopiero zyskuje zainteresowanie. Jak zauważył M. Duszczyk, odnosząc się do sytuacji w nauce światowej, „zainteresowanie politologów migracjami nastąpiło o wiele później niż ekonomistów, demografów czy socjologów”1. Stwierdzenie to jest trafne również w wypadku badań naukowych prowadzonych w Polsce. Wzrost zainteresowania polityką migracyjną ze strony świata naukowego uwidacznia się obecnie przede wszystkim w organizacji większej liczby konferencji2 oraz wciąż nielicznych nowych publikacjach problemowych, poświęconych ewolucji polskiej polityki migracyjnej po 1989 r., a także teoretycznym rozważaniom wokół polityki migracyjnej, skoncentrowanych w dużej mierze na refleksji dotyczącej możliwych obszarów badawczych oraz na przedstawieniu dotychczasowego dorobku w zakresie teorii polityki publicznej, zwłasza brytyjskiego i amerykańskiego3.

Celem niniejszego artykułu jest pogłębienie rozważań nad konceptualizacją polityki migracyjnej jako szczegółowej polityki państwa, w pierwszej kolejności poprzez dokonanie krytycznego przeglądu definicji polityki migracyjnej, którymi posługują się autorzy w Polsce, oraz podjęcie rozważań dotyczących możliwości doprecyzowania tego terminu. Następnie zaproponowane zostaną wybrane perspektywy pogłębienia obszaru badań nad polityką migracyjną w Polsce.

Problemy definicyjne

Nauki społeczne – podobnie, jak ma to miejsce w wypadku podstawowych terminów politologicznych, włączając w to samą „politykę” – nie wypracowały dotychczas żadnej definicji polityki migracyjnej, która uzyskałaby status powszechnie obowiązującej czy też byłaby szerzej uznawana przez badaczy omawianego zagadnienia.

Jeśli chodzi o praktykę polityki migracyjnej, to prób dookreślenia znaczenia przedmiotowego terminu nie podjęły organizacje zajmujące się problematyką migracji oraz omawianej polityki (np. poprzez formułowanie rekomendacji dla państw) na poziomie międzynarodowym: działająca przy Unii Europejskiej (UE) Europejska Sieć Migracyjna (European Migration Network, EMN) nie uwzględniła go w swoim glosariuszu4, nie zrobiła tego też osadzona od września 2016 r. w strukturach Narodów Zjednoczonych Międzynarodowa Organizacja do Spraw Migracji (International Organization for Migration, IOM)5.

Wysiłku definiowania polityki migracyjnej nie podejmują również same państwa, także w wypadku publikowania dokumentów programowych czy strategicznych określających jej cele i metody prowadzenia6. W takiej sytuacji to, jak dane państwo rozumie politykę migracyjną, może zostać określone na przykład na podstawie zakresu tematycznego takich dokumentów.

W tym miejscu zaznaczyć należy również, że polityka migracyjna bywa utożsamiana w literaturze przedmiotu, szczególnie amerykańskiej oraz czerpiącej z jej dorobku, z polityką imigracyjną7, co związane jest z historycznie naturalną koncentracją Stanów Zjednoczonych na kontroli napływu cudzoziemców oraz faktem prowadzenia większości badań naukowych w państwach imigracyjnych8.

W konsekwencji wyżej opisanego stanu rzeczy literatura przedmiotu, zarówno naukowa, jak i ta o charakterze eksperckim czy popularnym, zawiera wiele różnych definicji polityki migracyjnej. Przed przystąpieniem do pracy naukowej badacz musi bowiem określić jej przedmiot, dokonując wyboru między posłużeniem się definicją już zaproponowaną a próbą opracowania własnej w zgodzie z „konwencją przyjmowaną w literaturze przedmiotu”9. Badacze wykorzystują zatem także tę drugą możliwość.

Do klasycznych definicji polityki migracyjnej funkcjonujących w rodzimej literaturze przedmiotu zaliczyć można następujące (co oczywiste, poniższa lista nie jest wyczerpująca):

–„polityką migracyjną jest kompleksowo ujęty układ wskazań i regulacji prawno­instytucjonalnych10, wpływających na kształtowanie się rozmiarów, struktury i kierunków procesów migracyjnych, uwzględniających tak sytuację demograficzną i społecznoekonomiczną, jak i obowiązujące normy międzynarodowe oraz uzgodnienia bilateralne”11;

–[polityka migracyjna to] katalog instrumentów prowadzonych i kierowanych przez państwo lub jego części składowe, obejmujący zarówno bierne, jak i aktywne formy zarządzania imigracją i emigracją”12;

–„polityka migracyjna to przyjęty i realizowany przez państwo oraz jego organy zespół działań na rzecz rozwiązywania problemów migracyjnych”13;

–[polityka migracyjna dotyczy] „wszystkich rozwiązań legislacyjnych, podejmowanych przez państwo, dotyczących przepływów ludności”14;

–[polityka migracyjna to] „całokształt decyzji, czynności i działań podejmowanych przez władzę publiczną, zmierzających do osiągnięcia celów w zakresie migracji ludności”15.

Wymienione definicje wskazują podmiot i przedmiot polityki migracyjnej oraz środki jej realizacji. Podmiotem polityki migracyjnej jest więc tu „państwo”, „państwo i jego części składowe”, „państwo i jego organy”, „władze”, czy wreszcie „władza publiczna”.

Przedmiotem polityki są natomiast „procesy migracyjne”, „migracje ludności”, „przepływy ludności” czy „imigracja i emigracja”, a polityka prowadzona jest poprzez „rozwiązania legislacyjne”, „instrumenty”, „środki”, „decyzje, czynności i działania” bądź „wskazania i regulacje prawnoinstytucjonalne”.

Powyższe definicje wpisują się zatem w formalno-prawną orientację teoretyczno-metodologiczną politologii, zgodnie z którą przez politykę rozumie się działalność instytucji państwowych16, odnosząc się jednocześnie do funkcjonalno-technicznej płaszczyzny polityki, właściwej dla polityki publicznej17.

W literaturze przedmiotu pojawiają się także definicje polityki migracyjnej niejako uściślające zakres tego pojęcia. Do tego rodzaju definicji można zaliczyć następujące wybrane przykłady:

–„[…] przez politykę migracyjną państwa rozumiane są zasady i działania podejmowane przez władze centralne i lokalne wobec napływu i przebywania na jego terytorium cudzoziemców, przede wszystkim w trzech obszarach – kontroli ich wjazdu (oraz wyjazdu), obecności cudzoziemców na rynku pracy oraz ułatwiania integracji wspólnot imigranckich ze społeczeństwem przyjmującym”18;

–„pole polityki migracyjnej […] obejmuje w szczególności: dostęp cudzoziemców do terytorium (polityka wizowa, deportacje, readmisje); dostęp cudzoziemców do rynku pracy; dostęp cudzoziemców do statusu rezydenta (prawa stałego pobytu) i związanych z nim uprawnień, np. świadczeń społecznych, wyborów lokalnych, innych dóbr publicznych; uzyskiwanie obywatelstwa, tj. pełni praw; wspieranie procesu integracji imigrantów i przeciwdziałanie ewentualnym napięciom na tle różnic etnicznych, religijnych, itp.; przyznawanie statusu uchodźcy”19;

–„polityka migracyjna obejmuje swoim zakresem wszelką aktywność państwa związaną z przestrzennym przemieszczaniem się ludzi, a więc zawiera w sobie politykę imigracyjną, […] politykę emigracyjną oraz stymulowanie powrotu do kraju pochodzenia obywateli danego państwa bez względu na ich status. Jej elementem jest również nadawanie obywatelstwa”20;

–[polityka migracyjna to] „działania państwa (zarówno polityczne, jak i legislacyjno-administracyjne) dotyczące regulacji i kontroli wjazdu, pobytu oraz wyjazdu, a także warunków osiedlania się w danym państwie i nadawania obywatelstwa cudzoziemcom poszukującym w nim (czasowego) zatrudnienia bądź ochrony ze względów politycznych lub humanitarnych (kwestii uchodźczych), a także zasad wyjazdu za granicę oraz powrotu i reintegracji własnych obywateli. Włączamy w nią również wysiłki zajmowania się przez państwo osobami związanymi z danym państwem więzami narodowości lub pochodzenia”21.

Zgodnie z tymi definicjami w zakres polityki migracyjnej wchodzą konkretne szczegółowe obszary działalności publicznej państwa, a w szczególności:

•polityka imigracyjna,

•polityka emigracyjna oraz

•polityka integracyjna.

Zakres znaczeniowy wyżej przedstawionych definicji nie jest jednak taki sam: wydaje się, że zasadniczo obecnie panuje w nauce zgoda co do trzonu polityki migracyjnej, jednak różnie ujmowana jest kwestia włączania do polityki migracyjnej innych zagadnień. Należy przy tym zauważyć, że niektórzy badacze (jak np. M. Duszczyk) politykę migracyjną i integracyjną traktują jako odrębne polityki szczegółowe.

W wypadku wyżej wymienionych definicji będą to na przykład: „nadawanie obywatelstwa”, „reintegracja własnych obywateli”, „wysiłki zajmowania się przez państwo osobami związanymi z danym państwem więzami narodowości lub pochodzenia” (kontakty z diasporą), a nawet „przyznawanie statusu uchodźcy”.

Wyniki przeglądu definicji polityki migracyjnej używanych w polskiej literaturze przedmiotu wskazują ponadto, że do pola przedmiotowego zagadnienia niezwykle rzadko włączane są polityka zwalczania rasizmu i ksenofobii oraz polityka antydyskryminacyjna – inaczej niż to jest w literaturze zachodniej22.

Przedmiot polityki migracyjnej

W odniesieniu do definicji zakreślających konkretne pole polityki migracyjnej naturalne wydaje się postawienie pytania o to, czy możliwe jest skonstruowanie skończonej listy zagadnień lub obszarów wchodzących w jej skład? Jak zapewnić, żeby definicja nie była zbyt wąska lub zbyt szeroka: czy możliwe jest wyznaczenie granic polityki migracyjnej? Jak (jakimi metodami) dobrać „składniki” tej listy? I w końcu: jak wyostrzyć znaczenie kolejnych terminów, które pojawiają się w takiej definicji – co w istocie znaczą: „polityka imigracyjna”, „polityka emigracyjna” czy „polityka integracyjna”?

Migracje międzynarodowe cechuje wieloaspektowość związana z różnymi wymiarami tego fenomenu: ekonomicznym, społecznym, kulturowym i politycznym. Zjawisko to wymaga więc nie tylko interdyscyplinarnych badań naukowych, ale także odpowiedniej, wszechstronnej i złożonej reakcji państwa. Jej elementy odnaleźć można także w innych niż polityka migracyjna dziedzinach polityki, w tym w tych mniej oczywistych, jak polityka edukacyjna (np. kształcenie dziecka cudzoziemskiego i dzieci reemigrantów, w tym urodzonych poza krajem pochodzenia rodzica bądź rodziców) czy polityka zabezpieczenia społecznego (np. regulacja dostępu cudzoziemców do opieki zdrowotnej, świadczeń emerytalnych i rentowych lub kwestie zabezpieczenia społecznego reemigrantów).

Wytyczenie granicy między polityką migracyjną a innymi obszarami działalności państwa w sferze publicznej jest trudnym zadaniem, gdyż zakresy poszczególnych polityk sektorowych w jakimś stopniu się pokrywają. Na politykę publiczną składają się bowiem i polityka traktowana sektorowo, i horyzontalnie23. Z tego też względu stworzenie wyczerpującej listy zagadnień czy obszarów działalności państwa, które obejmuje termin „polityka migracyjna”, jest trudne.

Dobrym punktem wyjścia do dalszych dociekań jest koncentracja na istocie przedmiotowej polityki, a następnie na badaniu jej związków, zależności, sprzężeń i relacji z innymi dziedzinami polityki sektorowej. O potrzebie takiej właśnie analizy pisała już m.in. M. Lesińska24.

Przedmiotem polityki migracyjnej są procesy migracyjne oraz ich uczestnicy (bezpośredni i pośredni). H. Chałupczak twierdzi, że „z perspektywy paradygmatu badań politologicznych najbardziej właściwe jest utożsamienie polityki migracyjnej państwa z polityką wobec migracji i migrantów”, stąd „podstawowe jej podmioty to państwo i jego organy, a przedmioty – migracje i migranci”25.

Tak rozumiany zakres przedmiotowy polityki migracyjnej wykluczałby jednak pośrednich uczestników procesów migracyjnych, jakimi są społeczności przyjmujące. Tymczasem w praktyce instrumenty polityki migracyjnej dotyczą przede wszystkim cudzoziemców, ale w części także obywateli danego państwa przyjmującego (np. przepisy dotyczące zatrudniania cudzoziemców, którymi objęci są miejscowi pracodawcy).

A. Zolberg wskazywał, że migracje to proces polityczny26. Ten, jako szczególny rodzaj procesu społecznego, może być rozumiany jako „każda sekwencja zdarzeń prowadząca do przekształcenia systemu lub jego powiązań z otoczeniem, nawet wówczas, gdy jej skutki nie są trwałe”27. Proces polityczny może zatem doprowadzić także do zmiany systemu politycznego, czyli jego trwałego i najczęściej nieodwracalnego przeobrażenia. Warto jednak zauważyć, że między podmiotem a przedmiotem polityki migracyjnej zachodzi sprzężenie dwukierunkowe: państwa, poprzez swoją politykę, współkształtują procesy migracyjne.

Globalny reżim migracyjny a państwo

Jedną ze specyficznych cech polityki migracyjnej jest jej usytuowanie na styku polityki wewnętrznej i zagranicznej. Procesy migracyjne będące przedmiotem tej polityki mają międzynarodowy charakter, a ich bezpośredni uczestnicy stają się przedmiotem polityki migracyjnej z chwilą przekroczenia granicy danego państwa.

Wspomniana specyfika przejawia się jednak nie tylko w fakcie sprawowania jurysdykcji prawnopolitycznej nad jednostką – w szczególności nad cudzoziemcem, obywatelem innego państwa (w wypadku polityki imigracyjnej) – ale również w konieczności uwzględnienia na każdym etapie cyklu działań publicznych siatki prawnomiędzynarodowych uwarunkowań wynikających z prób kształtowania ponadnarodowego reżimu migracyjnego. Może on mieć wymiar regionalny (np. Unia Europejska) bądź globalny (system Narodów Zjednoczonych). Terminem, który jest często – i niesłusznie – używany w tym kontekście jako synonim polityki migracyjnej jest „zarządzanie migracjami” (migration management).

B. Gosh używał go od lat 90. na określenie nowego reżimu migracyjnego, powstającego na podstawie „globalnej agendy politycznej” (global policy agenda). Koncepcję zarządzania migracjami badacz ten rozwinął w 1996 r. w czasie prac nad projektem „New International Regime for Orderly Movement of People” (NIROMP), finansowanym przez rządy Szwecji, Holandii i Szwajcarii28. Zaproponował on stworzenie wszechstronnego międzynarodowego reżimu migracyjnego, skonstruowanego w sposób umożliwiający uporanie się z ówczesnym oraz przyszłymi kryzysami migracyjnymi i skoncentrowanego zarówno na migrantach, jak i uchodźcach29. Zaproponowany termin, odnoszący się do pola semantycznego służącego odpolitycznieniu i „utechnicznieniu” kontroli nad migracjami, został przejęty i zaadoptowany przez IOM30.

Jak wskazał B. Dupeyron, zarządzanie migracjami faworyzuje neoliberalne wartości („zarządzalność”) i politykę w zglobalizowanym kontekście31, gdzie maksymalizacja „kapitału ludzkiego” jest głównym celem zarówno rządów, jak i jednostek.

Zarządzanie migracjami jest kluczowe dla tego, aby uczynić migracje zjawiskiem bardziej „korzystnym” z ekonomicznego punktu widzenia32, w szczególności poprzez połączenie źródeł siły roboczej z globalnego Południa z popytem na cudzoziemską pracę na globalnej Północy. Zarządzanie migracjami wpisuje się zatem we wciąż rozwijający się proces tworzenia globalnego rynku pracy, na którym kontrole graniczne powinny służyć sprawnej cyrkulacji pracowników.

Jednocześnie zarządzanie migracjami skoncentrowane jest na państwach imigracyjnych: według ideologii neoliberalnej głównym celem polityki migracyjnej na poziomie narodowym powinno być zaspokojenie interesów społeczeństw przyjmujących. Zakładając jednak, że możliwe jest wypracowanie rozwiązań i sytuacji korzystnych zarówno dla państw przyjmujących, jak i wysyłających, zarządzanie migracjami podejmuje próbę znalezienia sposobu ich wypracowania, a przez to (pozornie) odpolitycznia migracje, prezentując je jako problem techniczny, którego rozwiązaniem mają się zająć odpowiednie międzynarodowe agencje33.

Zgodnie z neoliberalną ideologią wpływ państwa na gospodarkę powinien być tak mały, jak to możliwe, a rolą biurokracji rządowej powinno być raczej tylko wspieranie sił rynku. W konsekwencji władza nie znajduje się już tylko w rękach państwa, ale jest rozproszona, a rola państwa jest ograniczana na przykład przez podmioty sektora prywatnego. Z drugiej jednak strony neoliberalizm, a zatem i zarządzanie migracjami, chce podtrzymywać obraz państwa jako głównego aktora „globalnej polityki”. Prawdziwe liberalne podejście prowadziłoby do otwartych granic i swobodnego przepływu osób. W rzeczywistości jednak zarządzający migracjami optują za zwiększeniem swobody przepływu osób, ale nie przewidują jej pełni. Ich celem nie jest zatem eliminacja państwa, ale redefinicja jego roli we wpływaniu na procesy migracyjne.

Najważniejszymi cechami wyłaniającego się globalnego reżimu migracyjnego są eksternalizacja i internacjonalizacja zarządzania migracjami34 (są to tzw. „polityki zdalnego sterowania”, jak nazwał je A. Zolberg35) oraz wzmożona współpraca i zaangażowanie państw pochodzenia i tranzytu. W ramach tej ostatniej organizacje międzynarodowe – takie jak IOM – wspierają te państwa, które wdrożyły lub wdrażają neoliberalne reformy, oferując im komplementarną politykę „zarządzania granicami i migracją”. Państwa uzyskują także możliwość niejako „wybierania” migrantów i uchodźców, których chcą przyjąć, nie tylko za pomocą własnych narzędzi politycznych i administracyjnych, ale również z wykorzystaniem narzędzi o międzynarodowym charakterze. Jednocześnie ich wielość zaciera obraz tego, gdzie jest państwo, a gdzie go nie ma36.

„Państwowa” polityka migracyjna

Opis zarządzania migracjami wydaje się w tym miejscu zasadny nie tylko ze względu na potrzebę zarysowania różnic między polityką migracyjną a koncepcją zarządzania migracjami. Jednocześnie stanowi on swego rodzaju wstęp do rozważań nad możliwością prowadzenia autonomicznej, w pełni „państwowej” polityki migracyjnej. Ta jest kwestionowana w związku z zarysowaną częściową utratą kontroli państwa nad procesami migracyjnymi na rzecz podmiotów i instytucji ponad- czy międzynarodowych (policy gap hypothesis)37.

H. Chałupczak, nawiązując do A. Zolberga, zwrócił uwagę na „związek migracji z polityczną organizacją współczesnego świata, jego podziałem na suwerenne państwa oraz na powiązania procesów migracyjnych z kategoriami i zjawiskami właściwymi dla politologii, a więc państwem narodowym, wspólnotą polityczną, systemem politycznym, władzą, grupami interesu”38. Jednocześnie odniósł się do paradygmatu ponowoczesności, zgodnie z którym państwo narodowe traci swoje dotychczasowe funkcje na rzecz innych podmiotów.

Spostrzeżenia H. Chałupczaka to echo niezwykle interesującej dyskusji na temat kontroli migracji toczącej się w zachodniej literaturze przedmiotu między zwolennikami teorii postpaństwowości a tymi, którzy w centrum tej kontroli wciąż widzą państwo39.

Rozstrzyganie sporu – o ile jest on rozstrzygalny – o pozycję państwa w obszarze kontroli migracji międzynarodowych nie jest jednak celem niniejszego artykułu. Jego autorka przychyla się do tezy, że szeroko rozumiana polityka wewnętrzna państw40 wciąż wpływa nie tylko na kształt ich narodowej polityki migracyjnej, lecz także na kształt czy zakres międzynarodowych bądź transnarodowych odpowiedzi na fenomen migracji41, a poprzez to – także na procesy migracyjne.

Zatem czym jest polityka migracyjna rozumiana jako rodzaj polityki publicznej państwa? Ta ostatnia bywa definiowana jako „dziedzina systemowych, uporządkowanych działań państwa i jego obywateli, które wypływają z wytworzonej, zobiektywizowanej wiedzy i są podejmowane, by rozwiązać kluczowe problemy zbiorowe”42 czy też jako „zamierzony i celowy proces realizacji założeń, które wynikają z decyzji władz publicznych, zaś jej celem jest rozwiązywanie probelmów publicznych, dostarczanie dóbr publicznych oraz zaspokajanie potrzeb społecznych”43.

Polityka publiczna odnosi się wobec tego do tej płaszczyzny polityki, która związana jest ze sprawowaniem władzy nad zasobami. Warto w tym miejscu zauważyć, że – podobnie jak w wypadku zarządzania migracjami – również w wypadku polityki publicznej mamy do czynienia z jej pozornym odpolitycznieniem, związanym z nadaniem jej technicznego charakteru (wspomniane „systemowe, uporządkowane działania”, które realizowane są za pomocą specyficznych technologii).

Polityce publicznej bliskie jest pojęcie „zarządzania publicznego” (public governance), które w praktyce polega na projektowaniu oraz wdrażaniu tej polityki i obejmuje określone etapy od momentu zdefiniowania problemu i uznania go za wymagający interwencji publicznej (agenda setting), po ocenę i korektę wprowadzonych rozwiązań44. W odniesieniu do szczebla centralnego wyróżnić można cztery główne kręgi podmiotów uczestniczących w procesie projektowania i wdrażania polityki publicznej: wewnętrzny krąg władzy, krąg elit polityczno-rządowych, krąg elit społeczno-gospodarczych oraz krąg grup nacisku45.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, zaproponować można następującą definicję: polityka migracyjna (rozumiana jako rodzaj polityki publicznej państwa) to całokształt instrumentów oraz działań i decyzji politycznych projektowanych bądź/i podejmowanych przez organy państwa w odniesieniu do procesów migracyjnych oraz ich uczestników.

Do katalogu instrumentów wdrażania polityki publicznej (policy tools) zalicza się zarówno legislację oraz odgórne regulacje, jak i bodźce, zachęty, symbole czy metafory46. Takie ujęcie instrumentów pozwala wyjść poza czysto administracyjne i legislacyjne spojrzenie na politykę migracyjną i jednocześnie odpowiada rzeczywistości.

Działanie polityczne, o którym mowa w definicji, jest formą zachowań politycznych określaną jako „racjonalne, celowe (zaplanowane), kontrolowane i dowolne […] czynności podmiotu realizującego swoje potrzeby i interesy”47, zaś decyzja polityczna to „świadomy i ukierunkowany akt nielosowego, nieprzypadkowego wyboru jednego działania ze zbioru działań politycznych lub powstrzymania się (zaniechania) od działania”48.

Nie ma zatem potrzeby zawierania w definicji polityki migracyjnej dodatkowej informacji o tym, że polityka ta zmierza do osiągnięcia określonych celów, gdyż działania i decyzje polityczne są celowe per se. Uwzględnienie w definicji nie tylko działań, ale także decyzji politycznych jest kluczowe, gdyż włącza w obszar badań problematykę celowego powstrzymywania się państwa od działania w obszarze polityki migracyjnej. Zaproponowana definicja jasno wskazuje podmiot polityki – organy państwa – unikając użycia pojęcia „władza” w jego potocznym rozumieniu (w znaczeniu instytucji jako organów państwowych49).

Przedmiotem polityki są procesy migracyjne oraz ich pośredni i bezpośredni uczestnicy, co pozwala zaakcentować fakt, że polityka wpływa nie tylko na kształtowanie się procesów migracyjnych (poziomy makro i mezo), lecz także na konkretne społeczności i jednostki (poziomy mezo i mikro). Zaproponowana definicja opisuje także sytuację tych państw, które przedmiotem polityki czynią nie tylko migracje międzynarodowe, ale także migracje wewnętrzne (np. Chiny).

Należy zauważyć, że konceptualizacja polityki migracyjnej jako rodzaju polityki publicznej państwa nie odnosi się do dyskursywnej, strukturalnej czy behawioralnej płaszczyzny polityki. Nie znaczy to jednak, że analiza tak rozumianej polityki migracyjnej powinna stronić od spoglądania na związki i zależności między tym, co dzieje się na wspomnianych wyższych poziomach polityki. Wręcz przeciwnie: współczesna „polityka, aby łączyć kategorie pragmatyczne z etycznymi, musi obejmować nie tylko samo działanie, ale też dyskurs, który je ogranicza i ukierunkowuje”50.

***

Wybrane obszary pola badawczego

Nauki o polityce publicznej mogą stanowić wartościową przestrzeń dla badań polityki migracyjnej, rozumianej jako całokształt instrumentów oraz działań i decyzji politycznych projektowanych bądź/i podejmowanych przez organy państwa w odniesieniu do procesów migracyjnych oraz ich uczestników51. Jej analiza może obejmować następujące komponenty52:

•układ instytucjonalny oraz podmioty zaangażowane w tworzenie i realizację polityki migracyjnej53 (np. analiza sieci interesariuszy),

•rozwiązania i narzędzia (np. sposób wypracowywania rozwiązań, ich treść i celowość; determinany wyboru i sposób wykorzystania „miękkich” i „twardych” narzędzi wdrażania polityki migracyjnej; badanie skuteczności i efektywności narzędzi),

•szczegółowe plany wykonawcze,

•zasoby organizacyjne i finansowe,

•kadry,

•mechanizmy komunikacji społecznej,

•monitorowanie i ewaluacja oraz korekta.

W odniesieniu do polityki migracyjnej w Polsce istotne wydaje się podjęcie badań dotyczących wypracowywanych rozwiązań i stosowanych narzędzi. A. Zybała przyznaje, że głównym instrumentem działania publicznego w Polsce jest legislacja i wiele „twardych metod działania” z tego względu, że polityka publiczna rozumiania jest wąsko, jako proces stanowienia prawa54. Wydaje się, że redukcja polityki do rozwiązań legislacyjnych jest jedną z największych słabości polskiej polityki migracyjnej. Jako że decydenci mają skłonność do wybierania jednego wiodącego instrumentu wdrażania polityki, przy czym wybór ten jest zwykle uwarunkowany sposobem, w jaki definiują oni problem oraz zasobami, jakimi dysponują55, dalsza refleksja nad kształtowaniem polityki migracyjnej w Polsce powinna obejmować analizę zasobów, w tym kompetencji i wiedzy oraz systemu szkolenia kadr odpowiedzialnych za realizację polityki migracyjnej.

W Polsce prawo jest także wciąż „głównym narzędziem komunikowania […] woli i kierunków zmian w życiu społecznym”56. Mamy do czynienia z tzw. „jurydyzacją polityki”, a proces decyzyjny zachodzi w dużej mierze na etapie przedparlamentarnym i jest niewidoczny dla obywateli57. Analiza nie tylko tego, ale także innych procesów zachodzących na różnych poziomach polityki publicznej58 jest kolejnym istotnym zagadnieniem w badaniach nad polityką migracyjną.

Ważnym zagadnieniem badawczym jest również komunikacja społeczna w odniesieniu do polityki migracyjnej, rozumiana jako „proces wytwarzania, przekształcania i przekazywania informacji pomiędzy jednostkami, grupami i organizacjami społecznymi”59. Jej źródłem może być każdy z podmiotów zaangażowanych w tworzenie i realizację polityki migracyjnej. Ponadto, w związku z tym, że „formułowanie polityki publicznej nie może być oderwane od rzeczywistości społecznej, dokonywane zza biurka, bez analizy danych i bez ewaluacji polityki dotychczasowej”60 istotne jest także pozyskiwanie i wykorzystywanie analiz przez wyżej wymienione podmioty (nie tylko przez decydentów politycznych) oraz ocena polityki migracyjnej. To kolejne z proponowanych problemów badawczych.

Polityka migracyjna to całokształt instrumentów, działań oraz decyzji politycznych. Te ostatnie dotyczą także zaniechania działania, które również jest przejawem sprawowania władzy przez państwo (w wypadku polityki publicznej – za pośrednictwem jego organów). Dlatego też analiza polityki migracyjnej państwa powinna obejmować także ten obszar „braku działań” związanych z konkretnymi decyzjami politycznymi (np. deklaracja ministra o braku możliwości wypracowania przez administrację rządową dokumentu programowego dotyczącego polityki migracyjnej61).

Bibliografia

„Pragmatycznie, a nie ideologicznie” – o polityce migracyjnej Polski. Jakub Skiba, Sekretarz Stanu w MSWiA, w rozmowie z Renatą Stefańską i Moniką Szulecką, „Biuletyn Migracyjny” 2016, nr 55 / grudzień 2016, http://biuletynmigracyjny.uw.edu.pl/55-grudzien-2016/„pragmatycznie-a-nie-ideologicznie”-o-polityce-migracyjnej-polski

Dialogues on Migration Policy, red. M. Giugni, F. Passy, Lexington Books, 2006.

Dudzińska A., Instytucjonalne bariery w realizacji polityki publicznej, „Studia z Polityki Publicznej” 2015, nr 3 (7).

Duszczyk M., Ewolucja polskiej polityki migracyjnej w zakresie migracji zarobkowych po 1989 r., „Studia Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu” 2014, nr 4 (40).

Duszczyk M., Konwergencja polityki imigracyjnej na świecie na przykładzie stosowania wybranych instrumentów, „Problemy Polityki Społecznej” 2013, nr 21.

Duszczyk M., Polska polityka imigracyjna a rynek pracy, Oficyna Wydawnicza Aspra, Warszawa 2012.

Externalising Migration Management: Europe, North America and the Spread of ‘Remote Control’ Practices, red. R. Zaiotti, Routlege, London and New York 2016.

Głąbicka K., Okólski M., Stola D., Polityka migracyjna Polski, Seria: Prace Migracyjne nr 18, Instytut Studiów Społecznych, Uniwersytet Warszawski, Warszawa 1998.

Hausner J., Polityka a polityka publiczna, „Zarządzanie Publiczne” 2007, nr 1.

http://bimalghosh.com/

https://ec.europa.eu/home-affairs/e-library/glossary_en

Leksykon politologii, red. A. Antoszewski, R. Herbut, Wydawnictwo ATLA 2, Wrocław 2002.

Lesińska M., Migracje w analizie politologicznej – niewykorzystany potencjał, „Studia Migracyjne – Przegląd Polonijny” 2012, nr 2.

Łodziński S., Szonert M., „Niepolityczna polityka”? Kształtowanie się polityki migracyjnej w Polsce w latach 1989–2016, „Studia Migracyjne – Przegląd Polonijny” 2017, z. 2 (164).

Matusz-Protasiewicz P., Wielopoziomowe zarządzanie migracjami. Rola Europejskiego Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich w kształtowaniu polityki integracyjnej w Polsce, Prawnicza i Ekonomiczna Biblioteka Cyfrowa, Wrocław 2014.

Migracje i Społeczeństwo: zbiór studiów, t. 2, red. J. E. Zamojski, Instytut Historii PAN, Warszawa 1997.

Migration Control in the North Atlantic World, red. A. Farhimer, O. Faron, P. Weil, Berghahn Books, New York 2003.

Migration, Environment and Climate Change: Evidence for Policy. Glossary, International Organization for Migration, Geneva 2014, http://publications.iom.int/system/files/pdf/meclep_glossary_en.pdf

Polityka migracyjna jako instrument promocji zatrudnienia i ograniczania bezrobocia, red. P. Kaczmarczyk, M. Okólski, Ośrodek Badań nad Migracjami, Wydział Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2008.

Polityka migracyjna: historia i współczesne wyzwania, red. K. Górak-Sosnowska, J. Łazor, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2016.

Polityka publiczna. Teoria. Jakość. Dobre praktyki, red. J. Osiński, I. Zawiślińska, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2016.

Problemy integracji imigrantów. Koncepcje, badania, polityki, red. A. Grzymała-Kazłowska, S. Łodziński, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2008.

Rajkiewicz A., Nad danymi NSP 2002 o migracjach zagranicznych ludności, „Polityka Społeczna” 2004, nr 3.

Studia z teorii polityki, t. 1, red. A. W. Jabłoński, L. Sobkowiak, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1999.

The Politics of International Migration Management, red. M. Geiger, A. Pécoud, Palgrave Macmillan, 2010.

Współczesne polskie migracje. Strategie – skutki społeczne – reakcja państwa, red. M. Lesińska, M. Okólski, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2013.

www.iom.int/key-migration-terms

Zybała A., Polityka publiczna wobec teorii i jej praktyki w Polsce, „Wrocławskie Studia Politologiczne” 2015, 18.

Zybała A., Polityki publiczne, Krajowa Szkoła Administracji Publicznej, Warszawa 2012.

Zybała A., Wokół potrzeby modernizacji struktury instrumentów polityki publicznej, „Studia z Polityki Publicznej” 2014, nr 1.

---